В президентские поправки к Конституции добавили сразу несколько значительных изменений, о которых Владимир Путин, объявляя о реформе основного закона, не говорил. Многие из них расширяют полномочия президента — например, он сможет напрямую контролировать правительство. Как так вышло?
Комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству утвердил очередные поправки к Конституции, реформировать которую предложил Путин. На заседании в среду депутаты обсуждали изменения, которые коснутся полномочий президента и правительства.
Члены комитета одобрили поправки, которые расширяют роль главы государства — согласно новой редакции Конституции, премьер будет нести «личную ответственность» перед президентом. Кроме того, президент получит дополнительные основания для роспуска Госдумы, а в самом документе закрепят неприкосновенность глав государства после окончания их полномочий.
За последние недели в законопроект по изменению Конституции включили сразу несколько поправок, которые усиливают президентские полномочия — инициатива при этом исходила не от самого Путина, а от депутатов.
«Особая проработка»
После того как Путин в своем послании огласил поправки к Конституции, руководители специально созданной рабочей группы утверждали, что ее участники не будут выходить за рамки предложений президента.
«От полной самодеятельности стоит воздержаться и не уходить за пределы послания», — говорила 17 января сопредседатель группы Талия Хабриева. Сконцентрироваться на предложениях президента предлагал и другой сопредседатель, глава профильного комитета Думы по госстроительству Павел Крашенинников.
Несмотря на это, за месяц пакет президентских предложений сильно расширился. Некоторые поправки, которые вносились в Думу группой сенаторов и депутатов, Путиным в послании не упоминались вовсе.
Изначально было запланировано, что лишь часть предложений по изменению Конституции попадет в первую версию президентского законопроекта, говорит близкий к Кремлю собеседник Би-би-си, попросивший об анонимности, поскольку не уполномочен комментировать конституционную реформу.
Вторую же часть документа, касающуюся взаимоотношений между органами власти, решили подготовить ко второму чтению, так как она требует «особой проработки», объясняет собеседник. По его словам, было запланировано, что работать над этими поправками будет президент, правительство и Дума. Другой знакомый с ситуацией источник, близкий к Кремлю, объясняет, что изначально к моменту послания вообще ничего четко проговорено не было. Проработка всегда необходима для того, чтобы придать высказываемым идеям форму с использованием юридической техники, подчеркнул он, но признал — предварительный план не имеет ничего общего с тем, что происходит сейчас.
«Техзадание» меняется, исходя из новых вводных, и предложений «с разных этажей уже не счесть», объясняет собеседник Би-би-си.
Один из членов рабочей группы на вопрос, вносятся ли поправки в соответствии с планом «спецоперации» или стихийно, ответил, что видит в процессе элементы и того, и другого. «В тех изменениях, которые сейчас обсуждаются в комитете, однозначно прослеживается усиление института президента. Ну и очевидно, что это не персональное политическое творчество людей, которые внесли поправки, а инициатива Кремля», — сказал Би-би-си депутат Госдумы, принимающий участие в обсуждении поправок, попросивший об анонимности, поскольку опасается, что его комментарии смогут создать проблемы для его дальнейшей работы.
Иллюзий у членов комитета по госстроительству, который одобряет изменения к путинским поправкам в Конституцию, «особо не было». «Логика правящего класса — это усиление своего господства. А мы — часть этого класса. Было бы странно, что члены комитета и все депутаты блуждали впотьмах и не понимали что происходит. Я не говорю, что мы изначально понимали весь процесс, но магистральные направления — да», — добавил депутат Госдумы.
«Если вы приведете пример, когда президент сказал что-то, а мы сделали наоборот — приведите, а мы с удовольствием посмотрим. Но мы работали в русле концепции, которую предложил президент», — сказал Би-би-си Крашенинников.
В чем смысл поправок?
Крашенинников в разговоре с Би-би-си не согласился с тем, что изменения, внесенные в путинский законопроект, усиливают полномочия президента. По его мнению, Россия останется президентской республикой, и при этом Дума получит дополнительные полномочия при формировании кабинета министров. «Оно будет идти по другому сценарию — более публичному», — заверил он.
Формально поправки Путина действительно дают парламенту новые полномочия — так, Дума будет «утверждать» весь состав правительства (сейчас она лишь «дает согласие» на представленную кандидатуру премьера»). Но одобренная ко второму чтению поправка позволит президенту распускать Думу в том случае, если депутаты не утвердят более трети кандидатур вице-премьеров и министров.
Еще одна поправка, которую поддержал профильный комитет Госдумы, касается полномочий Совета Федерации. Сейчас верхняя палата назначает и увольняет генпрокурора по представлению президента, после принятия поправок глава государства будет лишь консультироваться с Совфедом.
Изменение уже вызвало недовольство у некоторых сенаторов — против, например, высказалась Елена Мизулина, которая обратила внимание, что Путин не предлагал подобную новеллу. Сопредседатель рабочей группы по Конституции, сенатор Андрей Клишас тогда возразил ей, что все предложения проходят согласование в администрации президента.
Одобрение получила и поправка, которая позволит президенту увеличить число своих назначенцев в Совфеде с 17 членов, как сейчас, до 30-ти. А бывшим главам государства позволят занимать пост сенатора пожизненно.
Кроме того, в Конституцию решили добавить норму, согласно которой президент будет осуществлять «общее руководство правительством», а премьер будет нести перед ним «персональную ответственность» — такого предложения Путин тоже не формулировал. В главе о полномочиях президента появится пункт о том, что он «обеспечивает гражданский мир и согласие в стране».
В Основном законе закрепят и неприкосновенность бывших президентов — сейчас ее гарантирует только федеральный закон.
Зачем усиливать полномочия президента?
Президентские полномочия в новой Конституции действительно усиливаются, говорит Би-би-си политолог Екатерина Шульман: «Схема принятия решений несколько усложняется, хотя де-факто полномочия скорее расширяются, чем сужаются».
«Полномочия президента усиливаются без всякой необходимости. Президент превращается в контролирующий блок всех ветвей власти, что прямо нарушает действующую Конституцию. Это неэффективно, потому что полномочия и сейчас выходят за пределы необходимого», — считает политолог Глеб Павловский.
При этом, по словам Шульман, из-за предложенной массы поправок по-прежнему «не проявляется замысел» конституционной реформы: «Вылезают поправки, которые приходят в голову государственно-правовому управлению администрации президента и, я подозреваю, институту Талии Хабриевой. Вот им показалось, что это будет хорошо и правильно».
Мотивом предложенных изменений может быть желание «создать предельно унифицированную власть из фрагментов прежних институтов», полагает Павловский: «Примерно так же как в известном фильме создается Франкенштейн из обрезков трупов». Сама инициатива идет именно со стороны администрации президента, а не Клишаса и Крашенинникова, вносивших законопроекты, считает он.
По словам Павловского, деятельность большинства описанных в Конституции органов в последние годы фактически координировалась «неформально из Кремля, из окружения президента».
«Теперь эту схему, как ни странно, пытаются формализовать, превратить во что-то, что, как инициаторам кажется, будет единством власти. Они склеивают, переплетают, имплантируют куски одних полномочий в другие», — говорит политолог.
Полномочия правительства, напротив, обрезаются вопреки его необходимому усилению, говорит политолог: «Правительство могло бы управлять страной, пока президент занимается военными, международными, политическими инициативами. Его ослабление удивительно даже с точки зрения сильной власти, потому что вся ее вертикаль превращается в дремучий лес».
По мнению Шульман, главной чертой предложенных поправок является «их бессмысленность»: «В них нет необходимости. Некоторые можно приветствовать, некоторые нет. Ни одна из них не прекрасна, ни одна из них не ужасна, ни одна из них ничего не меняет. Впечатление, что надо было что-то поменять, чтобы ничего не изменилось, чтобы дать гражданам впечатление перемен».