Россия не одинока в попытке обойти конституционное ограничение по срокам пребывания на посту президента: помимо постсоветских стран, в последние годы целая волна отмен таких ограничений прошла по Африке, а до того еще десятки президентов продлевали себе сроки правления. Некоторые правят до сих пор. Некоторые умерли на посту. Некоторых свергли.
Конституционное ограничение на количество сроков, которые один человек может провести на посту президента, — очень даже нередкое явление.
Как подсчитали эксперты из международного объединения Constitution Unit, опираясь на данные проекта Archigos, за период с 1875 по 2011 годы примерно четверть государственных лидеров, столкнувшихся с лимитом сроков на посту, тем или иным образом пытались отменить ограничения и у 20% (71 лидер) это получилось.
Они делали это разными способами: внося правки в действующую конституцию или принимая новую, устраивая референдум или проводя изменения через послушный парламент. Иногда эффективный метод еще проще: отменить или молча игнорировать положения конституции.
Кстати, само по себе ограничение количества сроков на посту президента — это довольно распространенная, но не общепринятая практика. По подсчетам специалистов по конституционному праву, такую норму содержали или содержат примерно 60% конституций, принятых за последние два века.
Пионерами в данном случае стали латиноамериканские страны: освободившись в начале XIX века от колониальной зависимости, они стали включать ограничения сроков в свои конституции. В североамериканских штатах в то время ограничение было неписанной нормой (22-ю поправку о двух сроках внесли в Конституцию только после Второй мировой), а южные соседи отчасти следовали примеру.
Запрограммированная нестабильность
Но что происходит потом, когда лидер обеспечил себе «законное» право рулить очень долго? Какой-то единой тенденции исследователи здесь, конечно же, не находят: очень многое зависит от обстоятельств: культурного и исторического опыта нации, личности лидера, внутри- и внешнеполитических условий и т.д.
Очень многие из «отцов нации» досиживают в президентском кресле до собственной смерти. Кто-то находит надежного преемника или передает руль наследнику. Иногда дело доходит до переворота или гражданской войны.
Как отмечает специалист по мировому конституционному праву, соавтор исследования «Как обходят ограничение числа сроков» (On the Evasion of Executive Term Limits), профессор Чикагского университета Том Гинзбург, момент смены власти в системе, которая построена под одну личность — это, как правило, очень опасное время для страны.
«Пока лидер на месте, сохраняется стабильность, но в репрессивной системе копится давление, и момент транзита власти превращается в очень и очень напряженный и опасный момент […] То есть, вы получаете временную стабильность, но одновременно большие проблемы в среднесрочной перспективе», — объясняет профессор Гинзбург Русской службе Би-би-си.
Африканская волна: все захотели остаться президентами
В этом веке множество примеров отмены ограничений по президентским срокам дала Африка.
«По окончании холодной войны там возник целый ряд новых демократий с новыми лидерами, и когда примерно через десять лет их сроки подошли к концу, все захотели остаться президентами», — поясняет профессор Гинзбург.
Одним из типичных участников этой волны был, например, правитель Чада Идрис Деби.
Деби пришел к власти в 1990 году, совершив военный переворот. Сначала он пытался проводить демократические реформы, и в 1996 году ввел — через референдум — новую конституцию, в которой было прописано ограничение в два президентских срока по пять лет.
Но пришел 2005 год, второй срок подходил к концу, а желание править все не проходило. Тогда Деби провел референдум об отмене лимита.
В итоге ровесник Путина, только что отпраздновавший 68-й день рождения Идрис Деби входит в мировую десятку дольше всего правящих глав государств и в декабре отметит 30-летие у власти.
А возглавляет «рейтинг» Поль Бийя, президент Камеруна.
Ему тоже мешала пойти на третий срок Конституция, принятая в 1996 году. Но в 2008 Бийя объявил, что это ограничение ущемляет право граждан на выбор, и контролируемый им парламент отменил лимит в два семилетних срока.
В итоге 87-летний Бийя правит уже 45 лет: он пришел к власти летом 1975 года. Путин тем летом закончил ЛГУ и поступил на службу в КГБ.
Пример неудачной попытки продлить полномочия показал относительно недавно президент Буркина-Фасо Блез Компаоре.
Он пришел к власти в результате военного переворота в 1987 году и правил уже 27 лет, когда в 2014 году решил отменить принятую в 2000 году поправку к конституции, запрещающую занимать пост президента больше двух сроков.
Но поддержка Компаоре была недостаточно сильной, и в день, когда парламент Буркина-Фасо должен был голосовать за отмену лимита, здание Национальной ассамблеи захватили толпы протестующих. В итоге Компаоре отрекся от власти и бежал в Кот-д’Ивуар.
В 2015 году референдум об отмене ограничения в два президентских срока, чтобы баллотироваться в третий раз, провел президент Республики Конго Дени Сассу-Нгессо. По официальным данным, «за» проголосовали 93% участников при явке в 72%. Конголезская оппозиция говорит, что эти цифры — как и раз за разом победные для Сассу-Нгессо результаты выборов — имеют мало отношения к реальности.
Но пока это не мешает 76-летнему Сассу-Нгессо править в сумме (в 1990-х был перерыв) уже 36 лет.
Президенту Зимбабве Роберту Мугабе не мешали переизбираться никакие лимиты сроков: в принятой еще в 1980-х под его же руководством конституции их не было — но случай Мугабе интересен как пример мирного смещения человека, который правил страной 37 лет (и довел ее до экономической катастрофы),
Мугабе в 2017 году сместили его же соратники из правящей партии ZANU-PF. При этом ему оставили состояние, дом, прислугу и дипломатический статус — и престарелый «крокодил», как его называли в стране, ушел почти без сопротивления и во всяком случае без крови. А через два года 95-летний Мугабе умер.
Боливарианец против Боливара
«Друг Москвы» и борец с американским империализмом, президент Венесуэлы Уго Чавес трижды проводил референдумы о расширении и продлении своих полномочий — это, как он объяснял, было нужно для дела «боливарианской революции» и построения социализма.
В 1999 году, вскоре после прихода Чавеса к власти, венесуэльцы проголосовали за новую конституцию, резко расширявшую полномочия президента. Одновременно в конституцию были включены пункты о социальной помощи, пособиях и так далее. При этом срок правления президента был увеличен с пяти до шести лет, с ограничением в два срока.
В 2007 году Чавес попытался через референдум отменить лимит в два президентских срока и увеличить срок с шести до семи лет, а заодно подчинить себе губернаторов штатов и центральный банк страны, но проиграл — 51% венесуэльцев проголосовал против, причем явка составила всего 56%.
При этом Чавес действовал загодя: в 2007 он только переизбрался на второй срок по новой конституции. В 2009 Чавес предпринял вторую попытку отменить ограничение в два срока, причем предпринял хитрый маневр: он предложил отменить это ограничения для всех выборных должностей.
В результате Чавес выиграл: 54% проголосовали за при 70-процентной явке. Но воспользоваться этим фактически не успел: он переизбрался в конце 2012 года, но уже в 2013-м вождь «боливарианской революции» умер от рака.
Кстати, лидер латиноамериканского освободительного движения Симон Боливар был сторонником ограничения времени пребывания на руководящих постах, так что в этом вопросе Чавес действовал вопреки заветам кумира.
Другой латиноамериканский борец с капитализмом, президент Боливии Эво Моралес тоже пытался обойти ограничение в два президентских срока, но в итоге оказался в изгнании.
Друг Чавеса Эво Моралес (слева) продержался на посту президента «всего» 13 лет
Вначале он провел в 2016 году референдум об отмене лимита сроков, но проиграл. Затем он добился постановления Конституционного суда, позволившего ему баллотироваться в 2019 году.
На выборах в октябре 2019 года его многочисленные противники обвинили его и его соратников в подтасовке результатов, в стране вспыхнули протесты, и Моралес бежал в Аргентину, где получил убежище.
СНГ и Африка — параллельные курсы
О том, как продлевали свои полномочия президент Белоруссии Александр Лукашенко и правители южных бывших советских республик, в русскоязычной прессе было написано очень много.
Интересно, что эти постсоветские лидеры — теперь к ним присоединяется и Владимир Путин — и хронологически, и по сути движутся параллельным с африканскими вождями курсом. Сначала они принимали нормы, обеспечивающие сменяемость власти, а потом, когда отведенные сроки заканчивались, начинали искать способы обхода или отмены этих норм.
Причина, впрочем, очевидна: эти волны запустил один и тот же толчок — распад Советского Союза и окончание холодной войны как противостояния двух систем по всему миру.
Китай, Доминикана и как заставить вождя уйти
Но вот решение председателя КНР Си Цзиньпина в 2018 году тоже отменить лимит в два срока (председатель Си провел это решение через Всекитайское собрание народных представителей) уже никак с теми событиями не связано.
«Это было большим сюрпризом для большинства интересующихся китайской политикой», — напоминает профессор Том Гинзбург.
До того, как Путин решил изменить российскую Конституцию, его из-за «рокировки» с Дмитрием Медведевым нередко сравнивали с правителем Доминиканской республики Рафаэлем Трухильо: тот тоже не отменял лимит в два срока, а сначала, отсидев в кресле президента эти два срока, посадил в него в 1938 году своего сторонника Хасинто Пейнадо, потом в 1942 году вернулся, правил еще два срока и посадил на свое место брата Эктора Трухильо. Править страной он все это время не переставал.
В 1961 Рафаэля Трухильо году убили военные.
В новейшей истории есть и примеры, когда правитель не отменял ограничения для себя, а, наоборот, силой насаждает демократическую конституцию и ограничение по срокам.
О Борисе Ельцине, его противостоянии с Верховным Советом и принятии новой Конституции в 1993 году в русскоязычном пространстве помнят все, но практически одновременно, в 1992-1994 гг, нечто очень похожее происходило в Перу.
Левый парламент мешал президенту Альберто Фухимори начать рыночные реформы экономики, и тогда президент распустил парламент, отменил конституцию, а в октябре 1993-го провел референдум о новом основном законе, в котором в том числе было прописано ограничение в два срока по пять лет.
Фухимори вынужден был бежать из страны
Спокойно уйти по окончании этих двух сроков Фухимори, правда, не смог: еще до конца правления он был обвинен в коррупции, бежал на родину предков в Японию. Впрочем, через несколько лет был все-таки осужден перуанским судом и отправлен в тюрьму на 25 лет.
Как отмечает профессор мирового конституционного права Том Гинзбург, правят конституции «под себя», как правило, лидеры таких стран, где «нет ни тотальной диктатуры, ни настоящей демократии».
При этом шансы на мирную смену засидевшегося лидера, как отмечает профессор Гинзбург, часто зависят от того, насколько этот лидер боится преследований после отставки — внутри страны или, например, со стороны Международного уголовного суда.
«Так было, например, с Суданом: Международный уголовный суд хотел судить (президента Омара) Башира, и поэтому шансы на то, что он добровольно уйдет с поста, сократились почти до нуля — хотя в конце концов его прогнали», — напомнил профессор Гинзбург в беседе с Русской службой Би-би-си.
Что касается общих тенденций, то, чтобы иметь шансы на мирную смену власти, хорошо бы найти способ гарантировать им сохранение самого важного — свободы и состояния для них и их детей.
Труднее всего избавиться от правителей, для которых не очень важны обычные для диктаторов мотивы личного обогащения, отмечает Гинсбург.
По словам профессора, со стороны кажется, что цели Путина скорее политические — «он хочет вернуть России величие, стать тем человеком, который вернул ей геополитическое значение».