Диктатор жестоко расправляется со своим народом. Страна нападает на соседнее государство. Режим стремится к созданию ядерного оружия. Все это — кризисы, которые угрожают миру, стабильности и национальным интересам. Вопрос, как им противостоять, давно беспокоит политиков, особенно США и их западных союзников, для которых их авторитет в мире связан с защитой отношений, регламентированных установленными правилами, и свободной торговли.
Варианты, которые есть у них в наличии, зачастую, скорее, плохие, чем хорошие. С помощью словесного осуждения, даже резко сформулированного, как правило, достичь ничего не удается. С другой стороны, если выбрать путь военного вмешательства, это означает, что придется рисковать вооруженными силами и вкладывать немалые средства в войну без уверенности в успехе. За неимением лучшего варианта у западных стран остается только один выход: санкции.
В чем слабые стороны санкций
«Этот инструментарий — альтернатива словам или военным действиям, — говорит в беседе с DW Джон Смит, бывший высокопоставленный представитель правительства США по вопросам введения санкций. — Каждый президент, будь он демократ или республиканец, и каждый Конгресс, возглавляемый демократами или республиканцами, любит санкции».
После прихода к власти Дональда Трампа санкции стали излюбленным механизмом Белого дома, продолжает Смит. В 2015 году, когда он стал руководителем Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) в министерстве финансов, которое контролирует большинство санкций США, правительство ввело более 500 санкций. К моменту ухода Смита с этой должности в 2018 году их число утроилось.
Трамп ввел сотни санкций — в том числе против Ирана, едва не похоронив ядерную сделку
Одержимость Трампа санкциями еще больше продемонстрировала давно известные слабые стороны этого механизма. Если они плохо продуманы или нечетко сформулированы, их воздействие будет незначительным, или же они возымеют обратный эффект. Одиночный демарш Трампа, предпринятый им с целью максимального давления на Тегеран, нанес колоссальный вред международному соглашению с Ираном, заключенному в 2015 году и сдерживавшему дальнейшее развитие иранской ядерной программы. Раскрутив спираль санкций без четкой цели, Трамп оставил Ирану мало стимулов для дальнейшего соблюдения условий ядерной сделки.
«Администрацию Трампа критиковали за то, что список санкций часто составлялся «на коленке», без того, чтобы четко продумать, что именно будет сдерживающим фактором», — говорит Смит.
От политических до экономических: какими бывают санкции
Введение санкций — достаточно универсальный инструментарий во внешней политике: они могут применяться против конкретных лиц, секторов экономики или, в самой жесткой форме, — против целого государства и даже региона.
Санкции бывают не только экономическими, хотя замораживание активов и коммерческие штрафы, которые контролирует OFAC, и являются одними из самых распространенных штрафных мер. Существуют дипломатические санкции, например, запрет на въезд в страну; политические — такие как бойкот или отказ от участия в договоре, соглашении или мероприятии, а также санкции, запрещающие продажу оружия или ограничивающие доступ к определенным технологиям.
Россия считает санкции Германии и ЕС слабым инструментом
Торговые тарифы тоже стали считаться одним из видов санкций после того, как Трамп прибег к этому способу, когда хотел наказать Китай или ЕС. Как и война, санкции могут вызвать непредвиденные последствия и сопутствующий ущерб, а объект санкций может отреагировать непредсказуемо или оказаться более устойчивым, чем предполагалось.
«Вызвать изменения и оказать влияние в желаемом направлении — сложная задача, — говорит DW Саша Ломан (Sascha Lohmann), эксперт Немецкого института международных отношений и безопасности (SWP). — О том, что такая социальная инженерия действительно сложна, обычно забывают».
Когда санкции бьют больнее
Куба, например, была истерзана десятилетиями масштабных санкций США, но Фидель Кастро сошел в могилу, сохранив завоевания своей коммунистической революции в целости и сохранности. Ему удавалось достичь успеха не только с помощью советского и китайского покровительства, но и благодаря своей способности подавлять инакомыслие, одновременно сплачивая общественность вокруг идеи Кубы — библейского Давида, бросающей вызов американскому Голиафу.
Куба была истерзана десятилетиями масштабных санкций США, и Фидель Кастро использовал это в пропагандистских целях
Непредсказуемость воздействия делает санкции, скорее, искусством, чем наукой, говорит Ломан, поскольку политики пытаются определить, какую именно боль нужно причинить объекту санкций и насколько она должна быть сильной, чтобы достичь цели. Если они ошибутся, то могут навредить широким слоям общества и укрепить противника, который использует это в пропагандистских целях, — своего рода экономический эквивалент убийства мирных жителей при бомбардировке лидеров террористов.
«Вы можете полностью разрушить российскую экономику за два-три месяца с помощью определенных санкций, но это все равно, что сказать, что операция прошла успешно, но пациент умер», — отмечает Ломан.
Успех санкций — понятие относительное
Это не значит, что санкции никогда не работают: успех сам по себе — понятие относительное. Одними лишь санкциями вряд ли удастся заставить Россию вернуть аннексированный Крым или прекратить агрессию на востоке Украины, вынудить Александра Лукашенко ослабить мертвую хватку, которой он держит Беларусь, или остановить репрессии Китая в отношении уйгуров. Тем не менее они могут стать той линией, прочерченной на песке, которая не позволит злодеям пойти еще дальше — или другим последовать их примеру. «Все зависит от того, что вы подразумеваете под словами «санкции работают», — говорит Ломанн.
Санкции ЕС, добавляет он, часто больше направлены на то, чтобы укрепить единство стран-членов союза, чем на изменение поведения попавшего под санкции объекта. С этой точки зрения их можно считать успешными. В дополнение ко всему, демократические правительства испытывают на себе давление избирателей, поэтому они должны «действовать или по крайней мере, делать вид, что действуют», говорит немецкий политолог.
Любмин на северо-востоке Германии станет конечной точкой газопровода «Северный поток — 2»
Американские санкции против «Северного потока — 2», хотя они и не остановили проект, тоже можно считать успешными — как недавно признал президент США Джо Байден, когда принял решение не вводить дополнительные санкции, которые могли бы навредить союзникам. Благодаря им трубопровод стал одним из главных политических вопросов в Германии в год выборов. Среди немецких критиков «Северного потока — 2» есть члены консервативной партии канцлера ФРГ Ангелы Меркель (Angela Merkel) и ее правительства, которые опасаются, что риск испортить отношения с США перевешивает выгоды от увеличения объема российского газа.
Иными словами, санкции или угроза их введения могут повлиять на поведение как союзников, так и противников. Джон Смит, который сейчас занимает должность консультанта по этим вопросам в юридической фирме Morrison & Foerster, убежден в том, что западные санкции против России остановили ее дальнейшее продвижение в Украину и спасли жизни людей, даже если конфликт продолжается.
Санкции — лишь один из инструментов
«Санкции лучше всего действуют, когда они многосторонние», — уверен Смит. В противном случае объект санкций может относительно легко обойти их, особенно если у сторон мало коммерческих или политических точек соприкосновения, по которым санкции могут ударить.
Главная претензия критиков Трампа заключалась в том, что он рассматривал механизм санкций как кнут без пряника — и с минимальной координацией своих действий с партнерами. Для того чтобы санкции были действенными, они должны быть частью более широкой стратегии, включающей также и стимулы, такие как дипломатическая поддержка или финансовая помощь, говорит Смит.
«Люди, которые считают, что санкции — это панацея от всех мировых проблем, заблуждаются и будут разочарованы, — говорит Смит. — Санкции должны быть лишь одним из инструментов».