Власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа подписали меморандум об объединении регионов. Референдум может пройти в сентябре. Эксперты объясняют решение экономическими соображениями и контролем над проектом Севморпути.
Это первое объединение субъектов в России за последние 12 лет. Идею создания мегарегионов давно продвигала спикер Совфеда Валентина Матвиенко. Но из-за роста недоверия к власти и стоимости реформ массового слияния субъектов можно не ожидать, считают эксперты.
13 мая врио глав Архангельской области и Ненецкого автономного округа совещались по поводу интеграции. Причины объединения — сложная экономическая ситуация из-за падения цен на нефть и дефицит бюджета НАО, рассказал врио ненецкого губернатора Юрий Бездудный.
В начале апреля в Архангельской области и НАО сменились губернаторы. Главой Архангельской области стал Александр Цыбульский, до этого как раз возглавлявший Ненецкий регион. Врио НАО стал его заместитель Бездудный. Губернаторов сменили специально для слияния субъектов, писал РБК.
НАО и Архангельская область — так называемые «регионы-матрешки». НАО — самостоятельный регион, но одновременно является и частью Архангельской области. К таким же «матрешкам» относят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые входят в состав Тюменской области.
Сейчас НАО — самый малонаселенный регион России, в нем живут около 44 тысяч человек.
Зачем объединять Архангельскую область с НАО
Объединение двух субъектов выгодно Архангельской области за счет сильной экономики нефтегазового Ненецкого округа, сходятся эксперты.
«Если взять весь объем промышленного производства Архангельской области, то 40% придется на крошечный по населению НАО, потому что это нефтегазовый округ. Если взять бюджетные доходы НАО за 2019 год, то это 24 млрд рублей менее чем на 50 тысяч людей населения, а в Архангельской области — 108 млрд с почти миллионным населением», — приводит статистику регионовед Наталья Зубаревич.
По ее словам, бюджет НАО позволял поддерживать социальную сферу и коренные малочисленные народы. После объединения субъектов большая часть денег НАО уйдет в бюджет Архангельской области.
«Архангельская область что-то получит, но особенно сильно ситуацию в ней это не поправит, а Ненецкий округ, безусловно, потеряет», — резюмирует Зубаревич.
Другой причиной объединения политконсультант Дмитрий Фетисов назвал проект Северного морского пути, который входит в зону интересов нефтяных и газовых компаний. По мнению эксперта, контроль над Арктикой стал одной из стратегических задач государства, а Севморпуть станет важнейшей транспортной магистралью.
«С точки зрения эффективности управления процессом (логистики, экономики, уменьшения бюрократизации) для государства выгоднее, чтобы начало Севморпути осуществлялось из одного региона, а не двух, и сокращало издержки», — пояснил Фетисов.
Третья возможная причина объединения — смена политической повестки в регионе, предположила политолог Екатерина Курбангалеева: «Дать Архангельской области что-то кроме [протестов вокруг мусорного полигона] Шиеса, дать им надежду на улучшение социально-экономического состояния за счет перераспределения финансовых потоков».
Хотя время для объединения, по ее словам, не самое удачное: основа бюджета НАО — это нефтяные доходы, а цена на нефть сейчас низкая, и иностранные инвесторы понемногу сворачивают проекты из-за санкций. Курбангалеева предсказывает недовольство объединением со стороны жителей НАО — властям, возможно, придется пообещать им очень значительный пакет льгот, чтобы снизить негодование. «И все равно результат неочевиден», — считает она.
Идею интеграции субъектов власти продвигали с начала 2000-х годов. Но жители богатого Ненецкого округа всегда были категорически против объединения с более бедной Архангельской областью, подтверждает политолог Григорий Добромелов.
Политолог Дмитрий Гусев, сейчас работающий с руководством НАО и Архангельской области, наоборот, уверяет, что необходимость объединения регионов «давно назрела», а «экономическая ситуация только ускорила процесс». Слияние субъектов подтолкнет развитие арктических регионов, защитит от кризиса и позволит государству сохранить и выполнить свои социальные обязательства, отметил Гусев.
Он подчеркнул, что на фоне падения нефти доходы НАО «сократились в два раза». Местные жители, с его слов, выступят за объединение, если им сохранят социальные гарантии.
Как объединяются регионы
Образование нового субъекта регулируется Конституцией и Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта».
Инициатива должна исходить от регионов. Их власти направляют президенту свое предложение объединиться. Глава государства уведомляет об этом решении парламент и правительство.
После консультаций с президентом регионы проводят референдум. Если в одном из регионов большинство людей не поддержит идею слияния на референдуме, то повторное голосование будет возможно только через год.
При одобрении на референдуме президент вносит в парламент закон об образовании нового субъекта. После принятия документа вносятся изменения в часть 1 статьи 65 Конституции, определяющую состав России.
Процесс слияния Архангельской области и НАО начнется после выборов глав регионов в сентябре 2020 года и займет около двух лет, писал «Коммерсант». Референдум о слиянии двух регионов может пройти одновременно с выборами губернаторов.
Об этом же Би-би-си рассказал и политолог Дмитрий Гусев. «Вопрос с названием открытый — планируется голосование. Северный край, Архангельский край, Арктический край — это сами люди пусть решают», — рассказывает он.
Нынешний врио губернатора Архангельской области Александр Цыбульский до этого возглавлял как раз НАО
«Для Цыбульского и Архангельской области провести осенью одновременно с выборами референдум об объединении — был бы плюс. Представили бы, что вот пришел сильный губернатор, — говорит Добромелов. — С НАО же надо провести работу, чтобы не получить отрицательный результат».
«Объединение глубоко депрессивного региона с самым богатым на душу населения субъектом — это не так просто. Нужно будет убедить жителей НАО проголосовать за это решение», — говорит источник Би-би-си, близкий к Кремлю.
«Сами регионы тоже непростые — вокруг нефтяного НАО всегда кипели баталии лоббистов при назначении руководителя региона. В Архангельской области находится крупнейшее военное предприятие «Звездочка», регион один из центров оборонки», — добавляет он.
Как сокращалось число субъектов
В период с 2003 по 2008 год в России проходило объединение автономных округов с другими регионами. В результате объединения число субъектов России сократилось с 89 до 83, из них автономных округов осталось четыре из 10.
В 2003 году началось образование Пермского края — Пермская области объединилась с Коми-Пермяцким автономным округом. Официально новый регион появился в 2005 году.
В 2007 году в Красноярский край вошли два его автономных округа. В этом же году после объединения Камчатской области и Корякского автономного округа образовался Камчатский край.
В 2008 году Иркутская область поглотила Усть-Ордынский Бурятский округ, а Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край.
Какие еще регионы предлагалось объединить и при чем здесь Матвиенко
В 2008 году Валентина Матвиенко, занимавшая должность губернатора Санкт-Петербурга, продвигала идею объединения города с Ленинградской областью и готовилась предложить президенту обоснование создания нового региона России.
В то время спикер Совета Федерации Сергей Миронов говорил, что объединение Петербурга и Ленобласти «предопределено».
Слияние так и не состоялось. Журнал «Эксперт» в 2008 году отмечал, что до этого регионы объединялись только со своими автономными округами, а объединение Петербурга и области создало бы прецедент, который поднял бы дискуссию об объединении столичного региона и целых областей в новые субъекты.
В 2004 году губернатор Кузбасса Аман Тулеев предложил объединить Кемеровскую область с Алтайским краем и Томской областью. Но инициативу Тулеева негативно восприняли и в Томске, и на Алтае.
Матвиенко не отказалась от идеи объединения регионов и после перехода в Совет Федерации. В 2013 году она заявила, что нужно вернуться к укрупнению регионов. «Объединять субъекты РФ надо таким образом, чтобы в итоге получились более состоятельные, самостоятельные, имеющие потенциал экономического развития регионы», — сказала она.
Тоже самое она говорила и в 2016 году: «Есть субъекты РФ, которые точно нежизнеспособны самостоятельно в силу объективных причин, а не потому, что там плохие губернаторы».
Спустя несколько дней после заявления Матвиенко сенатор Сергей Калашников предложил объединить Липецкую, Воронежскую и Рязанскую области в один регион, а Смоленскую, Брянскую, Калужскую и Орловскую области — в другой. Такое объединение, по его словам, создало бы «мощный экономический кулак на определенной территории».
Сенатор также предложил объединить в один регион Чувашию, Мордовию и Марий Эл.
К дискуссии об объединении регионов присоединился и вологодский губернатор Олег Кувшинников. Он сказал, что Вологодскую область с другими субъектами объединять не надо, но «экономически слабые регионы» можно было бы объединить в «более сильные и крупные территориальные образования».
Ждать ли других слияний
По мнению политолога Добромелов, в России назрела федеративная реформа, но массовые объединения регионов сейчас проводить рискованно.
«Судя по всему, Путин сейчас осознал необходимость реальной федерализации. Он это понял, передав полномочия по коронавирусу. А регионы, почувствовав некую свободу, будут желать ее сохранить», — считает политолог.
Впрочем, по мнению Добромелова, если проводить косметическую реформу, то можно объединить ХМАО и ЯНАО с Тюменской областью. В случае же масштабной реформы, «полет фантазии не ограничен, но для нее сейчас слишком большие риски на фоне снижения одобрения деятельности власти», сказал Добромелов.
Такого же мнения придерживается чиновник в руководстве одного из северных регионов (он попросил об анонимности, так как не уполномочен комментировать тему в СМИ). «Исходя из того, что любые такие процедуры — это большие деньги, кажется, не самое лучшее время», — сказал он Би-би-си.